지속적인 인구감소 영향으로 지방소멸이 사회문제로 대두되고 있다. 광주‧전남 지역도 같은 문제에 직면해 있다. 지난해 출범한 민선 8기는 지방소멸 문제를 근본적으로 해결할 수 있도록 적극적으로 제도적 기반 마련에 나서는 중이다. 그동안 국토발전 정책에서 소외되고 지역 경쟁력이 약화된 광주‧전남은 중앙정부의 국정과제와 연계해 지역 활성화 정책 실현을 준비하고 있다. 민선 8기의 5대 도정방침을 발표한 전라남도는 미래전략사업 육성과 초광역 메가시티 구축 등으로 지역경제 도약의 획기적인 전기를 마련하려 한다. 민선 8기 공약 중에는 항만 및 도로, 철도 등 SOC 확충과 관련된 구체적인 공약과 정책과제가 포함돼 있다. 더불어 상생협력 기구 확대 개편, 반도체산업 육성, 서남권 원자력의학원 유치, 모빌리티 산업 고도화 추진 등 광주‧전남 공동협력 사업도 다수 계획돼 있다. 광주‧전남연구원은 ‘자치분권 및 지역균형발전에 관한 특별법 시행에 따른 전남의 균형발전 추진 방향’ 보고서를 통해 전남도의 균형발전 추진 방향을 제시하고 있다. 이 보고서를 통해 전남의 균형발전 추진 방향을 살펴봤다.  

지역균형발전을 위한 단초, 통합법률 시행  

‘지방자치권 및 지역균형발전에 관한 특별법(안)(이하 통합법률)’과 동법 시행령이 지난 7월 10일 시행됐다. 통합법률은 자치분권위원회와 국가균형발전위원회의 분산적 기능 수행에 따른 상호 연계의 미흡을 보완하기 위해 마련됐다. 이외에도 효과적‧체계적 지방자치분권, 지방행정체제 개편과 지역균형발전의 구축을 위한 추진체계를 갖추기 위한 목적도 있다. 특히 수도권 집중화에 따른 지역 간 불균형 해소와 지역 특성에 맞는 자립적 발전, 지방자치분권 등을 통해 지역이 주도하는 지역균형발전을 추진하려는 데 궁극적 목적을 둔다.  

통합법률과 동법 시행령 시행에 따라 대통령 소속 지방시대위원회 역시 공식 출범했다. 위원회의 공식 출범은 지방분권, 균형발전 관련 계획과 정책을 연계할 수 있는 체계를 마련하고, 실효성 높은 지방시대 정책을 추진해 지방소멸을 극복할 것으로 기대를 모은다. 

전남도는 통합법률과 시행령에 기반한 지역 발전 전략을 추진 중이다. 기존의 지역혁신협의회를 대신해 전남도 지방시대위원회와 시군 지방시대위원회가 새롭게 출범해 타 지역과 차별화되는 전남형 기회발전특구 모델 발굴에도 앞장서고 있다. 에너지 국가 산업단지, 광주‧전남공동혁신도시를 중심으로 하는 에너지신산업 기반, 전남 서남권 해양풍력발전 산업 기반, 광양만권 이차전지 산업을 기반으로 하는 기회발전특구계획을 수립해 지정을 추진 중이다. 

더욱이 현 정권은 ‘세계를 선도하는 해상교통물류체계 구축’을 국정과제로 선정하고 ‘2026년까지 광양항에 완전 자동화 항만 구축’을 실천과제로 제시했다. 또한, 광양항 글로벌 스마트항만 조성과 무안국제공항 관문공항 육성을 지역 공약으로 발표했다. 보고서는 정부의 물류 인프라 투자 활성화 지원계획에 따라 광주 근교권, 서남권, 동부권으로 권역을 구분해 전남도의 물류기본계획의 수립을 제안한다. 

지역 경쟁력 제고하는 초광역협력  

이와 더불어 민선 8기가 지향하는 광주‧전남 초광역권 형성을 위한 방안도 보고서를 통해 제시됐다. 통합법률과 동법 시행령 시행에 따라 초광역발전계획과 시행계획도 수립이 가능하다. 초광역권은 2개 이상의 지방자치단체 또는 특별지방자치단체의 장이 시도 지방시대위원회의 심의‧의결을 거쳐 5년 단위의 초광역권발전계획을 수립할 수 있다. 

초광역협력은 지역 간 연대와 협력을 통해 단일 행정구역 내에서 해결하기 어려운 문제를 초광역적인 정책과 행정으로 대응해 지역 경쟁력을 높이고자 하는 것이다. 더불어 지역이 주도해 연계와 협력 방식을 통해 공간적으로 단일 행정구역의 경계를 넘어, 초광역적인 정책‧행정수요에 대응해 지역의 경쟁력도 제고할 수 있다. 한 연구보고서는 1천만 명 이상의 도시가 2018년 33개에서 2030년 43개로 증가할 것으로 전망했다. 5백만 명에서 1천만 명의 도시도 2018년 48개에서 2030년 66개로 증가할 것으로 내다봤다. 

초광역협력에 관한 사례는 국내외에서 어렵지 않게 찾을 수 있다. 영국의 GMCA(그레이트 맨체스터 대도시권)는 1970년대 이후 섬유, 중화학 산업 쇠퇴로 인한 산업 구조조정이 심화된 배경에서 시작됐다. 이 문제를 해결하기 위해 1980년대 맨체스터 시 인근 10개 지자체가 연합해 공동 대응을 시작했다. 1986년 광역 맨체스터 지방정부 협의회가 설립됐고 이것이 2011년 GMCA 설립의 법적 기반이 됐다. GMCA의 특징은 다음과 같다. 국가에서 지침만 제시하고 광역도시권 단위의 협력을 통해 계획을 수립하며, 지자체뿐 아니라 다양한 주체의 위원회와 함께 국가경쟁력 강화, 초고령사회 대응 등 전략에 맞는 프로젝트를 수행하는 방식이다.  

독일 슈투트가르트 지역 연합도 국가경쟁력 우위를 점하기 위한 필요성에서 추진됐다. 개별 지자체가 단독으로 해결할 수 없는 다양한 과제를 해결하면서 2차 세계대전 이후 지역 전반에 걸친 구조적 문제 해결을 위해 결성됐다. 공동도시계획수립을 목적으로 1973년 넥카중류 광역조합이 설립된 뒤, 광역연합이 가진 한계를 극복하고자 1994년 슈투트가르트광연연합이 설립됐다.  

국내에서도 2003년부터 국토균형발전정책과 초광역협력이 추진됐다. 다만 광역권 단위에서 합의‧공유된 비전과 전략의 부재, 행정구역 불일치 극복을 위한 효과적 거버넌스 구축의 실패로 가시적인 성과를 이루지 못했다. 하지만 지방소멸과 같은 현실적 문제에 대응하기 위해 권역별 초광역협력이 활발하게 추진되고 있다. 부산, 울산, 경남은 2021년 5월 부울경 특별지방자치단체 합동추진단 설립에 합의한 대표적인 사례다. 

광주‧전남형 초광역권 형성 방안 제시돼 

앞서 전남도는 광주시와 시‧도 통합 논의를 지속 진행해왔다. 인구감소, 지역 내 총생산 격차 증가 등 지역의 미래 발전을 위한 전략이 필요하다는 데에는 이견이 없다. 2000년 9월 광주‧전남 통합준비단‧자문 위원회를 출범하는 등 행정구역 개편 논의를 준비 중이다. 

보고서는 전남도가 물류기본계획을 수립해 초광역 협력 사업을 적극적으로 발굴할 것을 제안한다. 계획 수립을 통해 전남도 내의 물류 거점 간 연계 뿐 아니라 광주‧전남의 협력적 물류체계 구축이 필요하다고 말한다. 또 광주-전남-전북-경남의 스크린라인(시도 간 경계지점)을 조사해 광역권교통망 수립 등 초광역사업 발굴에 활용해야 한다고 설명한다. 현 정부도 초광역권 형성을 통한 국가균형발전 전략 수립을 주요한 국정과제로 언급했다. 5대 광역 메가시티와 스마트 강소도시를 연계해 육성하겠다는 정책을 제시한 만큼, 초광역협력 정책이 추진될 가능성이 크다. 특히 보고서는 지역적 차원에서 향후 초광역협력이 새로운 균형발전 전략으로 효과를 거두기 위해서는 광주‧전남 간의 대승적 차원의 양보와 합의가 필요하다고 강조하고 있다.