건축물 용도규제, 용도지역제, 용적률 규제 등이 도심 주택 공급을 저해하는 요인으로 지적됐다. 용도 혼합의 자율성을 보장하고 고밀개발을 지원하는 용도지역제로의 개편 논의가 이뤄져야 한다는 주장이 제기됐다.

한국건설산업연구원(건산연)은 건설동향브리핑 811호(이하 브리핑)에서 도심 주택 공급을 위해 용도를 혼합하고 고밀개발해야 한다고 밝혔다.

브리핑은 공급 측면에서 도심 주택 공급을 저해하는 요인으로 ▲건축물 용도규제 ▲용도지역제 ▲용적률 규제를 열거하며, 이러한 제도가 경직적으로 운영되어 시대 변화에 대해 유연한 대응이 어렵다는 한계로 다양한 문제를 발생시키고 있다고 분석했다.

실질적 이용은 동일하지만 ‘법’상 다양한 용도로 분류돼 입지, 공급, 금융, 세제 등 규제가 달라지면서 시장 왜곡 현상도 발생하고 있다.

예를 들어 아파트, 주거형 오피스텔, 도시형 생활주택, 생활형 숙박시설 등은 이용용도는 ‘주거’로 유사하지만 건축법에 기반한 구조 관점에서 분류되어 다른 규제를 적용받고 있다. 아파트 시장 규제가 확대됨에 따라 실질적인 이용 형태가 유사한 대안주거 시장으로 수요자가 집중되고 있고, 이로 인한 시장 왜곡현상 역시 벌어지는 중이다.

브리핑에서는 용도지역제가 복합적 토지이용을 막는 가장 배타적 수단으로서 경직적 운영에 따른 낮은 적시성, 수요와의 괴리 등을 유발해 복합개발을 저해한다고 설명한다.

건산연 허윤경 연구위원은 “용도지역은 변경이 극히 제한적이며, 재량적 판단이 어렵다”면서, “이에 따라 시장 의견 반영이 어려운 가운데 계획 시점과 개발 시점 간의 괴리로 시장 변화에 유연하게 대응하기도 쉽지 않아 2가지 이상 목적으로 토지이용이 어렵다는 단점이 있다”고 밝혔다. 현실에서는 용도지역과 실질 용도의 괴리 현상이 심화되면서 계획 수단으로서의 용도 의미가 크게 퇴색됐다.

미국은 뉴욕을 중심으로 경직성을 극복하기 위한 다양한 제도를 시도하고 있고, 일본도 도시재생 특별지구·특례용적률 적용지구 등 특례 제도를 적극 활용하고 있다.

◆ 상업지 용적률 800%지만 대부분 300% 이하

한편 브리핑은 서울 상업지 건축물의 과반이 용적률 300% 이하로 저이용되고 있어 도시 기반시설의 사용량 관점에서 고밀 개발의 여지가 충분하다는 주장을 내놓았다.

서울시 일반 상업지의 조례상 기준 용적률은 800%임에도 서울 상업지역 내 건축물의 63.7%가 용적률 300% 이하이기 때문이다. 사실 2001∼2014년까지 서울시 상업지역 개발 용적률 평균은 424%에 불과하다. 2015년 이후 개발된 건축물의 평균 용적률은 500%를 넘어서는 등 상승 추이를 보이지만, 여전히 600%를 하회하고 있는 것으로 나타났다.

도심 내 상업시설에 대한 수요가 급감하고 있음에도 서울시는 상업지역 내 주거용 기본 용적률을 400%로 제한하고 있으며, 연면적 30% 이상의 비주거용 의무 비율도 두고 있다.

허윤경 연구위원은 “주거형태 변화를 수용해 구조 중심의 주택 기준이 아니라 광의의 개념인 ‘거처’ 기준으로 변경해 주택시장에서의 역할과 기능을 제대로 인식하고 관리해야 한다”면서 “도심의 상업지역과 준주거지역의 용도 혼합 자율성을 확보하고 고밀 개발을 지원하는 용도지역제로의 개편 논의도 이뤄져야 한다”고 말했다. 이어 “세분류 체계로는 용도 혼합과 용도 전환 용이성을 반영하기 어렵다는 점을 고려해 용도 분류를 간소화한 대분류 체계 개발이 이뤄줘야 한다”고 밝혔다.