무한 반복 부과되는 건축 이행강제금에 대한 이해

이행강제금 제도는 1991년 건축법이 전부 개정되면서 우리나라에 처음 도입되었다. 현재 이 제도는 농지법, 주차장법, 개발제한특별법 등 40개 법률에서 도입하여 운용하고 있다. 이행강제금은 장래의 의무 미이행에 대한 집행벌로서 간접강제에 해당한다. 벌칙은 형법 등을 근거로 사회 공동생활을 침해하는 반 윤리적 반사회적인 범죄에 부과하는 ‘형사벌’과 건축법이나 주차장법과 같은 행정법상 의무를 위반한 경우에 행정의 실효성을 확보하기 위한 제재로서의 ‘행정벌’로 구분된다.

행정벌은 다시 처벌의 내용에 따라 형법에 규정된 형을 과하는 ‘행정형벌’과 (신고)의무태만에 대해 과태료를 부과하는 ‘행정질서벌’로 구분된다. (법제처 법령해석례) 즉, 형사벌이나 행정벌은 과거의 범법행위에 대한 제재인 반면에 집행벌은 장래의 의무의 이행을 강제하기 위해 부과하는 금전벌이다.

건축법에 따른 이행강제금은 불법 건축행위로 얻는 경제적 수익을 환수하여 금전적 부담을 지게 하고, 연 2회의 범위에서 위반사항이 시정될 때까지 매년 반복하여 부과함으로써 경제적 부담 때문에라도 건물주의 자발적 이행을 강제하자는 취지에서 도입되었다. 이 제도 도입 전에도 건축법 위반행위에 대해서 금전적 부담을 지웠으나 ‘과태료’로 부과하였고, 과태료는 이행강제금과 달리 동일 위반행위에 대해서 1회만 부과하였다. 현재 건축법에 규정된 과태료는 신고의무 위반 또는 비치(備置)의무 위반이 대부분으로 부과금액도 200만 원 이하이다.

이행강제금 부과권자를 보면, 1991년 제도 당시에는 시장·군수·구청장이었다가 1999년 건축법이 개정되어 허가권자로 바뀌었다. 다시 말하면, 제도 도입 초기에는 면장이나 군수, 도지사 등 건축허가나 건축신고 처리권자가 누구인지 불문하고 기초지방자치단체장이 부과·징수하였다면 현재는 국토교통부장관, 서울시장이나 경기도지사가 건축허가를 처리하였다면 허가처리한 행정기관에서 이행강제금을 부과·징수해야 한다. 즉, 건축허가를 처리한 각 행정기관이 이행강제금 부과와 위반건축물에 대한 단속과 정비도 해야 한다는 의미이다. (건축법 제79조, 동 시행령 제115조)

이행강제금 부과 대상자는 통상적으로 현재 소유주에게 부과된다. 왜냐하면 이행강제금은 위반사항에 대하여 시정명령을 한 이후에 시정을 하지 않은 소유자 등에게 부과할 것이라고 계고하고 이를 이행하지 않을 경우에 부과하므로 과거의 범법한 소유주라기보다는 현재 시정할 의무가 있는 소유자에게 부과될 것이다.

이행강제금은 지방세법에 따른 건물 시가표준액에 건축법령이 정하는 요율을 곱하여 산출한다. 시가표준액은 국세청장이 고시하는 신축건물 기준가액에 구조별, 용도별, 위치별 지수와 경과연수별 잔가율에 가감산특례를 곱하여 산출한 가액이다.

이행강제금 부과 사유(근거)는 건축물의 높이, 조경, 일조 같은 건축법 위반 외에도 허가권자의 명령위반도 해당된다. 부과요율은 무단축조, 건폐율 초과, 용적률 초과의 경우에는 50% 정률로 부과하고 이 세 가지 경우 외에는 위반내용에 따라 10% 이내의 범위에서 대통령령으로 정하고 있다. 영리 또는 상습 위반의 경우에는 2배까지 가중할 수 있고, 주거용·축사 등의 경우에는 경감할 수도 있다.

이행강제금 부과 절차를 보면 먼저 시정명령을 하고, 현장을 확인하여 시정을 하지 아니한 경우에 이행강제금 부과 예고(계고)를 하고 그럼에도 시정을 하지 아니한 경우에 이행강제금을 부과한다. 최종 부과하기 전까지 위반사항을 시정하는 경우에는 이행강제금 부과 절차는 바로 중단되고, 이행강제금도 부과되지 않는다. 행정기관은 이행강제금을 부과할 때 부과 절차를 꼭 지켜야 한다.

만일 행정기관이 이행강제금 부과 절차를 지키지 않을 경우에는 후행하는 처분은 무효가 될 수 있고 처분의 순서나 내용에 흠결이 있는 경우에는 흠결을 보완하여 다시 절차를 밟아야 한다. 다시 말하면 당사자가 예고 문서를 받지 못한 상태에서 부과한 이행강제금은 무효가 될 수 있다. 건축주는 시정명령이나 계고에 대하여도 이견이 있는 경우에는 이행강제금이 부과될 때까지 기다리지 않고 언제든지 이의를 제기할 수 있다.

이행강제금 부과 예고 시에는 부과 예정금액, 부과 사유와 함께 기한을 정하여 언제까지 시정하지 아니하면 부과하겠다는 내용을 문서로 알려야 효력이 있다. 또한 이행강제금을 부과하는 경우에도 처분 규정, 부과금액, 부과 사유, 부과요율, 부과요율 규정, 납부장소, 납부기한, 이의제기 방법과 이의제기 기관 등을 명시하여 문서로 하여야 한다. 이행강제금 부과예고 또는 부과 처분할 때에 이러한 내용들을 제대로 알려주지 않았다면 이행강제금 부과처분은 취소 또는 무효가 될 수 있다.

한편, 연 2회 이내 부과 등과 관련하여 2004년에 이행강제금 부과 예고를 한 이후에 여러 사정으로 당해 연도에 부과하지 못하고 2006년도에 이행강제금을 부과하더라도 소급 부과라 할 수 없고, 부과 연도도 2006년 부과분이 아니라 2004년도 부과분이라 2006년도에 3번 부과도 가능하다는 해석례도 있다.

이행강제금 부과 불복절차는 
행정심판법과 행정소송법을 따른다

이행강제금 부과처분에 대한 이의제기 방법도 바뀌었다. 위반내용이나 부과금액의 과소 등에 대하여 이견이 있을 경우에 종전에는 군수 등에게 소명 자료를 첨부하여 이의신청서를 제출하면 군청에서 이의신청서류와 부과권자의 의견서를 함께 법원으로 이송하면 법원에서 비송사건절차법에 따라 당사자 참석 없이 과태료 재판을 하였는데, 2005년 이후에는 행정심판을 청구하도록 변경되었다. 즉 종전에는 군수가 이행강제금을 부과하고 군수에게 이의신청을 하였다면 지금은 군수가 이행강제금을 부과하고 도지사에게 행정심판을 청구하여야 한다. 이행강제금 부과처분에 대한 이의제기와 관련하여 더 복잡해지고 귀찮아졌다고 봐야 할까? 권리구제를 더 보장, 보강하였다고 봐야 할까? 헷갈린다.