“건축법령 정비 위해 사후 규제영향평가 제도 도입해야”

건축법령의 체계적 정비를 위해 사후 규제영향평가 제도를 도입하고, 그 근거를 건축법 안에 신설하자는 제언이 나왔다.

건축공간연구원(auri)은 최근 펴낸 아우리브리프(auri brief) 228호 ‘규제혁신 실현을 위한 건축규제 모니터링 방안’(이여경 부연구위원, 김준래 연구원)에서 규제 혁신에 대한 정책 수요가 급증하는 상황 속에서, 복잡하고 다양한 법령체계 때문에 많은 민원이 발생하고 있는 건축규제에 대한 체계적 정비가 필요하다고 짚었다.

보고서는 “건축규제 정비를 위해서는 건축규제에 대한 정확한 현황 진단을 통해 개선과제에 대한 발굴이 먼저 이뤄져야 한다”며 “이를 이해 현재도 규제모니터링이 진행되고 있기는 하지만 규제 신설 단계에서 사전 규제 영향분석만 제대로 시행되고 있을 뿐, 운영 단계에서의 사후 모니터링과 미등록규제·행태규제에 대한 관리는 미흡하다”고 현 상황을 진단했다.

이런 상황 속에서, 건축규제 혁신의 선순환구조 구축을 위해 운영단계에서 체계적 규제모니터링과 규제영향평가 시행, 건축 임의규제 신설 방지 및 정비, 불합리한 행태 규제로 인한 분쟁 조정체계 마련 등이 필요하다는 게 연구원들의 의견이다. 보고서의 주요 내용을 소개한다.

◆규제혁신 실현 위해 건축규제 모니터링 필요

행정규제란 공공의 이익 증진을 위해 법으로 만든 사회규범이므로 사회구성원의 인식이 바뀌면 그에 대응해 지속적으로 개선되고 보완돼야 한다.

우리나라도 ‘민생과 혁신의 규제 재설계’를 국정과제로 정하여 분야별로 규제혁신 정책을 추진하고 있다. 건축규제도 물론 예외가 아니다. 최근 코로나19로 인한 공간 수요 다양화 및 새로운 시설유형 등장, 주택 수요 증가 등 사회 여건이 급변함에 따라 건축규제 재설계의 필요성도 대두되고 있는 상황이다.

특히 건축규제는 복잡하고 다양한 법체계의 특성상 타 분야에 비해 민원이 많고, 제도 운영과정에서도 문제가 지속적으로 발생하여 국민과 기업의 불편이 야기되고 있는 실정이다.

지난해 10월 열린 국민 불편 해소 및 건축산업 활성화를 위한 규제개선 국정현안점검 조정회의 자료에 따르면 건축행위를 위해서는 입지규제, 분야별 건축기준 등 다양한 관계 법령을 검토해야 하며, 1건의 건축허가를 위해 검토해야 하는 법조문은 모두 233개에 달한다.

또한 2019년을 기점으로 건축·주택 관련 민원은 100만 건을 넘어, 2020년에는 환경 분야 대비 2.6배, 도시 분야 대비 5.3배, 복지 분야 대비 15.7배에 달하는 민원이 발생하고 있다.

아울러 건축규제 운영과정상 등록규제의 법령 간 또는 상하위 규정 간 상충의 문제뿐 아니라 지자체 제도 운영 과정에서 생성되는 미등록규제나 행태규제의 문제가 지속적으로 발생하고 있다.

이렇듯 건축행위를 제한하는 건축규제의 범위가 너무 넓고 건축규제의 문제 유형도 다양한 현실에서, 여건 변화에 대응한 규제 혁신을 잘 추진해 나가기 위해서는 먼저 현행 건축규제에 대한 정확한 진단이 이뤄져야 한다고 보고서는 주장한다.

◆신설단계 규제영향분석은 있지만 사후평가 부족
건축 임의규제(미등록규제)에 대한 모니터링 제재 수단도 부재

“사전 규제 영향분석은 있지만, 사후 모니터링은 상당히 부족”

보고서는 현재 이뤄지는 건축규제 모니터링에 대해 이렇게 진단한다. 건축법령과 지방자체단체 건축규제 모두 신설·강화 사항에 대한 규제 영향 분석은 이루어지고 있으나, 기존 건축 규제에 대한 사후 모니터링 또는 규제는 거의 이뤄지지 않고 있다. 또 기존 건축규제에 대한 개선 사항 발굴은 이해관계자, 전문가 등의 수요자 요청에 의존하고 있다는 것이다.

특히 지자체 건축규제 운영에 대한 사후 모니터링 미흡으로 조례·규칙의 법령에 대한 제·개정사항에 대한 반영이 지연되고, 불합리한 건축기준이 관습적으로 운영되는 문제가 이어지고 있다.

건축법령이나 조례·규칙에 규정하지 않고 지자체 내부 방침에 의해 신설된 건축 기준은 국민·기업에 불합리한 규제로 작동하지만, 미등록 규제를 신설하고 운영하는 행위를 모니터링하고 개선하도록 유도하는 제도적 장치는 부재하다.

보고서는 “현재는 국민 각자나 기업이 자발적으로 행정심판이나 행정소송 등을 제기하지 않으면 합리적이지 못한 건축 분야 미등록 규제를 발굴하거나 개선하기 어려운 실정”이라고 진단했다.

또 지방자치단체의 건축규제 운영과정에서 공무원의 소극적인 행정 처리로 발생하는 불합리한 행태규제(관련 법이나 조례, 규칙상 문제 소지가 없는데도 공무원의 재량으로 인허가를 내주지 않는 규제)가 발생할 경우 민원인과 지자체 간 분쟁을 검토하고 조정하는 주체도 부재하다.

보고서에 의하면 국토교통부 건축분쟁전문위원회는 건축관계자와 인근주민, 관계전문기술자와 인근주민 간, 건축관계자 간 등 민간주체 간 분쟁만을 조정하며, 각 지자체 건축민원전문위원회는 건축법령 운영 및 집행 관련 질의 민원에만 대응해 행태규제에 대한 검토가 이뤄지기 힘들다.

건축위원회 심의에 한해 부당한 심의 결과 를 검토하고 조정하도록 재심 신청 절차를 마련했지만 재심 주체가 기존 심의 주체와 같아 객관적 판단이 쉽지 않은 실정이다. 부당한 행태 규제에 대해 건축주와 사업자가 행정심판이나 행정소송을 제기할 수 있지만 심판 청구서 제출 등 절차를 거쳐야 하고 공사기간 지연은 건축공사비 상승과 직결되는 사안이므로 여러 여건을 고려하면 어쩔 수 없이 규제를 따를 수밖에 없는 것이 현실이다.

◆건축규제 혁신의 선순환 구조 구축을 위해

보고서는 운영 단계의 사후 모니터링 및 미등록 규제에 대한 관리가 미흡한 현실에 대한 개선을 위해 ‘건축법령에 대한 사후 규제 영향평가 제도 도입’과 ‘건축규제에 대한 정기적인 이해관계자 의견 수렴’ 등을 제안했다.

현재 ‘행정규제기본법’에서 의무화하고 있는 관계자 의견수렴 방식만으로는 건축규제를 정비하는 데 한계가 있으므로 건축규제의 체계적인 정비를 위해 사후 규제 영향 평가를 도입하도록 ‘건축법’ 내에 제도적 근거를 마련하고, 건축규제에 대해 정기적으로 이해관계자의 의견을 수렴하는 것 등이 그 구체적 방법이다.

또 건축 임의 규제(미등록규제)를 신설하거나 개정하고자 할 때 건축위원회의 심의를 거치도록 해 불필요한 임의 규제 신설을 제한하고, 지자체에서 이미 운영 중인 건축 임의 규제에 대해서는 관계자 설문조사를 실시하거나 전담기관을 통한 상시 신고·접수 체계를 구축해 적극적으로 규제를 발굴하고 개선하는 조치가 필요하다.

담당 공무원 또는 위원회의 행태 규제에 대해서는 상시적으로 신고하고 접수할 수 있는 온라인 창구를 마련하고 국토부 건축분쟁전문위원회의 역할을 민간주체 간 분쟁 뿐 아니라 건축규제 운영과정에서 발생하는 민간과 행정의 분쟁까지 조정할 수 있게 하는 분쟁 조정 체계를 마련하는 것이 대안으로 제시됐다.

건축규제 모니터링의 실효성을 제고하고 지자체의 건축규제 혁신정책 추진을 유도하기 위해 규제에 대한 모니터링 결과를 지자체 건축행정 건실화 평가에 반영하자는 제언도 나왔다.

◆건축규제 모니터링 실행 위한 제도 개선 방안은?

보고서는 건축규제 모니터링 실현을 위한 제도 개선 방안으로 ▲건축법령 사후 영향평가제도 도입을 위한 ‘건축법’ 개정 ▲지자체 건축규제 모니터링 제도 신설을 위한 건축법 개정 등을 소개했다.

먼저 건축법령 사후 영향평가 제도를 도입하기 위해 건축법 조문을 이해관계인 및 전문가 등의 의견 수렴과 더불어 사후 규제영향평가 분석을 토대로 기존 규제를 정비할 수 있도록 개정한다.

또 지자체의 건축규제 모니터링 제도 신설을 위해 ‘건축법’을 개정하고 건축 관련 임의 규제를 관리하기 위해 ‘건축위원회 심의기준’을 개정한다. 미등록 규제 및 임의 규제의 상당 부분이 건축심의 기준으로 운영된다는 점을 고려해 건축심의 관련 지자체 건축기준 제·개정 시 건축위원회 심의를 거쳐서 정하고 이를 즉시 고시하도록 ‘건축위원회 심의기준’ 내 절차를 새로 만드는 것이다.

불합리한 행태 규제 관리 및 분쟁 조정을 위한 방안으로는 행태 규제 발생 시 민원인과 지방자치단체 간 분쟁을 조정하고 관리할 수 있도록 국토교통부 건축분쟁전문위원회의 기능을 확대하는 방향으로 ‘건축법 시행령’을 개정하는 방안이 제시됐다.

마지막으로 보고서는 건축규제 모니터링 결과를 건축행정 건실화 점검에 반영하기 위해 건축행정 건실화 평가 지표 내 규제모니터링 관련 지표를 신설하도록 ‘건축법 시행규칙’ 제39조(건축행정의 지도·감독)을 개정하는 것도 제안했다.