서울시, 공원지정 풀리는 땅 ‘도시자연공원 구역’으로 지정

2020-06-30 이유리 기자

장기미집행 도시공원 132곳(118.5㎢) 중 129곳(24,5㎢) 도시계획 상 공원 유지
68곳(69.2㎢)은 ‘도시자연공원구역’으로 용도구역 변경

서울시가 다음 달부터 시행되는 ‘장기미집행 도시계획시설 일몰제(도시공원 실효제)’ 적용을 피하기 위해 오는 7월 1일부로 공원 지정 효력이 사라지게 되는 땅을 ‘도시자연공원 구역’으로 지정했다고 6월 29일 발표했다.
‘도시공원 실효제’는 도시계획에 따라 사유지를 도시공원으로 지정한 뒤 20년 간 사업이 시행되지 않으면 지정 효력이 사라지는 제도다. 1999년에 ‘개인 소유 땅을 도시계획시설로 결정하고 이를 장기간 집행하지 않으면 땅 소유자의 재산권을 침해하는 것’이라는 헌법재판소의 판결에 따라 2000년에 도입됐다.이 판결에 따르면 2020년 올해 7월 1일 효력이 상실된다. 서울시는 이를 막기 위해 현재 서울의 장기미집행 도시공원 132곳(118.5㎢) 중 기존에 매입한 공원부지와 향후 매입할 부지를 포함한 129곳(24,5㎢)을 도시계획 상 공원으로 유지했다. 장기미집행 도시공원 부지의 58.4%에 달하는 68곳(69.2㎢)은 도시관리계획변경 결정고시를 통해 ‘도시자연공원구역’으로 용도구역 변경을 마쳤다. 이번이 서울시에서 도시자연공원구역 제도를 도입한 첫 사례다.

도시자연공원구역이란 ‘도시공원 및 녹지 등에 관한 법률(약칭: 공원녹지법, 법률 제17459호 일부개정 2020.06.09.)’에 따라 지정된 도시공원이다. 토지 소유자가 지자체에 토지를 매수해달라고 ‘토지매수’를 청구할 수 있고, 협의매수 등 방식으로도 사유지 매입이 가능하다. 반면 도시자연공원구역으로 지정되면 신축이나 기존 건축물 용도 변경을 함부로 할 수 없다.
서울시는 지난 4월 29일 ‘도시자연공원구역’ 68곳 지정에 대한 도시관리계획 변경을 위해 ‘서울특별시도시계획위원회’의 심의의결을 진행했다. 해당 부지들은 산지가 양호하고 녹지관리가 필요한 ‘자연녹지지역’이다. 기존에 국립공원(환경부)과 도시계획 상 ‘공원’으로 중복지정돼 관리됐던 나머지 1개소(24.8㎢) 북한산 일대는 환경부가 ‘국립공원’으로 단일 관리하게 된다.
서울시는 도시자연공원을 공원과 함께 관리할 수 있도록 전국 최초로 ‘도시자연공원구역 보전·관리방안’을 내년 말까지 수립할 계획이다. 관리방안에는 각 구역별 특성에 따른 관리방향과 실행전략, 입지시설의 도입·관리, 관련 제도개선 등이 담긴다. 구역 내 토지 소유자와의 원활한 소통·협의를 위한 토지 매수청구, 협의매수 등과 관련한 재정 투입 방안도 마련할 계획이다.

도시관리계획 변경안.

사유지 매입에도 적극 나선다. 서울시는 2002년부터 지난해까지 매년 1000억 원이 넘는 재정과 지방채를 투입해 공원 조성이 시급한 부지를 ‘우선보상대상지’로 정하고 지속적으로 매입해왔다. 지난해까지 2조9356억 원을 들여 여의도 면적의 2.4배인 84곳(6.93㎢) 공원을 매입한 데 이어 올해 안에 3050억 원을 투입해 79곳(0.51㎢) 공원을 추가로 매입한다. 도시자연공원구역 관리방안에 따라 2021년부터 공원을 연결하는 주 산책로 등을 중심으로 단계적으로 매수를 추진할 방침이다.
한편 국토교통부는 올해 5월 29일 전국의 장기미집행 도시공원 국·공유지 5,057필지를 해제대상으로 공고했다. 이 중 서울 지역은 34개 공원 330필지(865천㎡)로 축구장 면적의 120배의 해당한다.
이에 대해 박원순 서울시장은 “기후변화에 대응하고 그린뉴딜사업을 추진하기 위해 꼭 필요한 도시공원을 지키고자 실효 위기의 공원을 매입하고 있는 상황에서, 오히려 국·공유지 공원을 해제하는 것은 공공성을 훼손하는 것”이라며 국토부에 국공유지의 실효대상 제외를 공식 요청한 바 있다.
이후 서울시는 시민 1,000명을 대상으로 도시공원에 관한 설문조사를 실시했다. 그 결과 ‘서울에 도시공원이 추가 조성되는 것이 필요하다’에 65%가 ‘지금보다 더 많아져야 한다’고 답했다. ‘정부가 공원지역 해제 후 민간에 매각해 다른 용도로 사용하도록 허가하는 것’에 대해서는 반대의견이 65.8%로 나타났다.
서울시는 도시자연공원구역 지정으로 도시공원 실효 후 난개발 등이 방지돼 기후변화에 대응하고 서울시 녹색인프라 구축에도 기여할 것으로 기대하는 상황이다. 일각에서는 ‘적절한 보상’인지에 대한 이의를 제기하고 있어 논란이 한동안 이어질 것으로 예상된다.

<1999년 헌법불합치 판결(97헌바26) 일부>

【주 문】
○도시계획법 제4조(1971.1.19. 법률 제2291호로 전문 개정되어 1991.12.14. 법률 제4427호로 최종개정된 것)는 헌법에 합치되지 아니한다.

( 도시계획시설결정의 집행지연으로 인한 보상의 필요성 )
도시계획시설의 지정에도 불구하고 토지를 종래의 용도대로 계속 사용할 수 있는 경우에는, 가사 사업시행자에 의한 토지매수가 장기간 지연된다고 하더라도 토지소유자의 재산권행사에 크게 불리한 효과를 가져오지 않는다. 지목이 임야나 전답인 토지가 학교, 도로, 녹지 등 도시계획시설로 지정된 경우, 토지소유자는 도시계획결정에도 불구하고 당해 토지의 협의매수나 수용시까지 그 토지를 계속 종래의 용도대로 사용할 수 있으므로, 도시계획결정으로 말미암아 토지소유자에게 이렇다 할 재산적 손실이 발생한다고 볼 수 없다.
헌법상의 재산권은 토지소유자가 이용가능한 모든 용도로 토지를 사용할 권리나 가장 경제적 또는 효율적으로 사용할 수 있는 권리를 보장하는 것은 아니므로 입법자는 중요한 공익상의 이유로 토지를 일정용도로 사용하는 권리를 제한하거나 제외할 수 있다.
도시계획시설의 지정으로 인한 개발가능성의 소멸과 그에 따른 지가의 하락, 수용시까지 토지를 종래의 용도대로만 이용해야 할 현상유지의무 등은 토지소유자가 감수해야 하는 사회적 제약의 범주에 속하는 것이다
그러나 도시계획시설로 지정된 토지가 나대지인 경우, 토지소유자는 더 이상 그 토지를 종래 허용된 용도(건축)대로 사용할 수 없게 됨으로써 토지의 매도가 사실상 거의 불가능하고 경제적으로 의미있는 이용가능성이 배제된다. 도시계획결정으로 말미암아 토지를 종래의 목적으로도 사용할 수 없거나 또는 더 이상 법적으로 허용된 토지이용의 방법이 없기 때문에 사실상 토지의 사적인 이용가능성이 폐지된 경우, 재산권에 대한 이러한 제한은 토지소유자가 수인해야 하는 사회적 제약의 한계를 넘는 것이다.

○ 결 론
그러나 도시계획시설결정으로 말미암아 종래의 용도대로도 토지를 사용할 수 없거나 사적 이용권이 완전히 배제되는 경우에도 이 사건 법률조항이 아무런 보상 없이 장기간 이를 감수하도록 규정하고 있는 한, 이러한 부담은 법이 실현하려는 중대한 공익으로도 정당화될 수 없는 과도한 부담이므로, 이 사건 법률조항은 이러한 점에 있어서 비례의 원칙에 위반되어 당해 토지소유자의 재산권을 과도하게 침해하는 위헌적인 규정이다.
즉, 이 사건 법률조항의 위헌성은 ‘도시계획시설결정’이란 제도 자체에 있는 것이 아니라 그 시행과정에서 도시계획시설결정의 장기적인 시행지연으로 말미암아 토지소유자에게 발생하는 사회적 제약의 범위를 넘는 가혹한 부담에 대하여 보상규정을 두지 아니한 것에 있다.
따라서 입법자가 이 사건 법률조항을 통하여 국민의 재산권을 비례의 원칙에 부합하게 합헌적으로 제한하기 위해서는, 가혹한 부담이 발생하는 경우에 한하여 이를 완화하는 보상규정을 두어야 한다.

<'도시공원 및 녹지 등에 관한 법률' 일부>

법률

시행령

제17조(도시공원 결정의 실효)
① 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획결정(이하 이 조에서 "도시공원 결정"이라 한다)은 그 고시일부터 10년이 되는 날까지 공원조성계획의 고시가 없는 경우에는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에도 불구하고 그 10년이 되는 날의 다음 날에 그 효력을 상실한다. <개정 2011. 4. 14., 2020. 2. 4.>
② 공원조성계획을 고시한 도시공원 부지 중 국유지 또는 공유지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조에도 불구하고 같은 조에 따른 도시공원 결정의 고시일부터 30년이 되는 날까지 사업이 시행되지 아니하는 경우 그 다음 날에 도시공원 결정의 효력을 상실한다. 다만, 국토교통부장관이 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시공원의 기능을 유지할 수 없다고 공고한 국유지 또는 공유지는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제48조를 적용한다. <개정 2020. 2. 4.>
③ 제2항 본문에 따라 도시공원 결정의 효력이 상실될 것으로 예상되는 국유지 또는 공유지의 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 10년 이내의 기간을 정하여 1회에 한정하여 도시공원 결정의 효력을 연장할 수 있다. <신설 2020. 2. 4.>
④ 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 도시공원 결정의 효력이 상실되었을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 지체 없이 그 사실을 고시하여야 한다. <신설 2019. 12. 10., 2020. 2

제13조의2(실효 대상 국유지 또는 공유지의 공고 등)① 국토교통부장관은 법 제17조제2항 단서에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 국유지 또는 공유지를 도시공원의 기능을 유지할 수 없다고 공고할 수 있다. 다만, 공고에 따른 도시공원의 설치에 관한 도시ㆍ군관리계획결정(이하 "도시공원 결정"이라 한다)의 효력 상실로 인하여 주변 경관과의 부조화, 난개발 및 공원 이용에 대한 제약이 발생할 우려가 있다고 국토교통부장관이 인정하는 국유지 또는 공유지는 공고 대상에서 제외할 수 있다.
1. 공원시설이 아닌 건축물ㆍ공작물이 설치되어 있는 등 기존 건축물 등으로 인하여 도시공원으로 사용할 수 없는 국유지 또는 공유지
2. 도시공원이 아닌 다른 용도로 활용하기 위한 구체적인 사업계획 등이 수립되어 있는 국유지 또는 공유지
3. 조성이 완료되었거나 조성 예정인 도시공원과 접해 있지 않고 면적이 작은 경우 등 위치, 규모 및 주변 여건 등을 고려할 때 단독으로 도시공원의 기능을 유지할 수 없는 국유지 또는 공유지
4. 그 밖에 도시공원의 기능을 유지할 수 없다고 국토교통부장관이 인정하는 국유지 또는 공유지
② 국토교통부장관은 제1항에 따라 국유지 또는 공유지를 도시공원의 기능을 유지할 수 없다고 공고하려는 경우에는 기획재정부장관 및 행정안전부장관 등 관계 중앙행정기관의 장과 협의해야 한다.
③ 국토교통부장관은 제1항에 따른 공고를 할 때에는 그 대상이 되는 국유지 또는 공유지에 대한 도시공원 결정의 효력이 상실되기 30일 전까지 다음 각 호의 사항을 관보에 고시하는 방법으로 하고, 그 공고 사실을 관계 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장(「지방자치법」 제175조에 따른 서울특별시ㆍ광역시 및 특별자치시를 제외한 인구 50만 이상의 대도시의 시장을 말한다. 이하 같다)에게 통보해야 한다.
1. 도시공원 결정의 효력 상실일
2. 국유지 또는 공유지의 지번
3. 국유지 또는 공유지의 소유기관
④ 시ㆍ도지사 또는 대도시 시장은 제1항에 따라 공고된 사항에 변경이 필요하다고 판단되는 때에는 제3항에 따른 통보를 받은 날부터 15일 이내에 국토교통부장관에게 그 변경을 요청할 수 있다.
⑤ 국토교통부장관은 제4항에 따른 변경 요청사항에 대한 검토 결과 공고된 사항에 변경이 필요한 경우에는 기획재정부장관 및 행정안전부장관 등 관계 중앙행정기관의 장과 협의를 거쳐 제3항제1호에 따른 도시공원 결정의 효력 상실일 전까지 공고된 사항을 변경하여 관보에 다시 고시해야 한다.
⑥ 국토교통부장관은 제1항 또는 제5항에 따른 공고 또는 변경공고에 따라 도시공원 결정의 효력을 상실하는 국유지 또는 공유지의 계획적인 개발을 유도하기 위하여 특별시장ㆍ광역시장ㆍ특별자치시장ㆍ특별자치도지사ㆍ시장 또는 군수에게 해당 국유지 또는 공유지에 대한 도시ㆍ군관리계획을 수립하거나 수립된 도시ㆍ군관리계획을 변경하도록 요청할 수 있다.